El Acuerdo de París (el ‘Acuerdo’) añade relativamente poco a la Convención sobre el Cambio Climático (la ‘Convención’) que firmaron y ratificaron prácticamente todos los países del mundo hace más de veinte años, y que sigue en vigor. Y, sin embargo, dada la situación actual, es un acuerdo importante.
Texto: Alejandro Caparrós Gass | Director del Instituto de Políticas y Bienes Públicos (IPP) del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC)
En el año 1992 los países se comprometieron a la “estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático”, añadiendo que ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático y que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible. Ahora han añadido que para alcanzar este objetivo hay que mantener el aumento de la temperatura media por debajo de 2 grados, e intentar que quede por debajo de 1.5 grados.
El Acuerdo no tiene compromisos a corto plazo, pero insta a los países a enviar periódicamente sus compromisos, sus Contribuciones Previstas Determinadas a Nivel Nacional (CPDN). En este punto la Convención decía que los “países desarrollados presentarán […] periódicamente información detallada acerca [..] de las políticas y medidas correspondientes de mitigación del cambio climático [con] el fin de volver individual o conjuntamente a los niveles de 1990 de esas emisiones de dióxido de carbono” (por otro lado, se reconocía que sería conveniente que las emisiones volvieran a niveles anteriores al final de la década de los noventa). La novedad del Acuerdo, importante, está en que los países en desarrollo también tienen que enviar ahora sus CPDN, pero sin obligaciones individuales concretas, más allá del objetivo colectivo de “lograr que las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero alcancen su punto máximo lo antes posible, teniendo presente que los países en desarrollo tardarán más en lograrlo, […] para alcanzar un equilibrio entre las emisiones antropógenas por las fuentes y la absorción antropógena por los sumideros en la segunda mitad del siglo”.
En otras palabras, la Convención y el Acuerdo de París (el “Acuerdo”) comparten un objetivo ambicioso, que solucionaría o mitigaría notablemente el problema del cambio climático si se llevara a cabo, y comparten que nadie es culpable si no se cumple el objetivo ambicioso. ¿Alguien recuerda alguna consecuencia del hecho de que las emisiones de los países desarrollados no volvieran al final de la década de 1990 a niveles anteriores? Si no hay compromisos por países, no hay culpables si no se cumplen los objetivos globales, y el Acuerdo deja claro que los CPDN son voluntarios y que no son jurídicamente vinculantes.
Entonces, ¿por qué es importante el Acuerdo? Al principio de los noventa hubo un debate sobre el mejor camino a seguir. Las dos alternativas que se barajaban eran lo que se llamó ‘pledge and review’ (promete y revisa), que significa que los países envían sus propuestas voluntarias y luego se revisan, o el camino del Protocolo de Kioto, en el que los países negocian compromisos cuantitativos individuales. Este segundo camino era mucho más ambicioso y fue el elegido, pero acabó teniendo un precio muy elevado. Los compromisos cuantitativos individuales solo se fijaron para los países desarrollados, lo que dejó fuera a los que pronto serían los emisores principales (China e India), y Estados Unidos, el que era el mayor emisor en ese momento, no ratificó el acuerdo. Con el paso de los años Canadá y otros países también se apearon, y en la actualidad solo quedan en la senda iniciada por el Protocolo Kioto la Unión Europea y Nueva Zelanda.
La importancia del Acuerdo reside en que nos ha devuelto a la casilla de salida y nos ofrece una segunda oportunidad. Hemos vuelto al ‘pledge and review’, cada país enviará (ha enviado) sus propuestas de reducción y la comunidad internacional se limitará a certificar la consecución, o no, de esas CPDN. La novedad es que en esta ocasión todos los países del mundo son tratados de forma relativamente homogénea, aunque se reconoce la especial responsabilidad de los países desarrollados, y que sabemos por experiencia que este es el único camino que puede desbloquear la situación actual. El sistema heredero de Kioto solo cubre el 14% de las emisiones globales, y el nuevo cubrirá el 96%. Es preferible un acuerdo deficiente sobre el 96% que un buen acuerdo sobre el 14%.
Aunque no uno de los más celebrados, a largo plazo puede que uno de los artículos más importantes del Acuerdo sea el artículo 6, que indica que los países podrán cooperar voluntariamente para lograr una mayor ambición en sus medidas de mitigación. Esto implica que los países podrán realizar acuerdos bilaterales o regionales para alcanzar objetivos más ambiciosos que los incluidos en sus CPDN, en sus objetivos individuales. La cooperación entre países puede reducir significativamente los costes y permitir metas más ambiciosas. La experiencia nos ha enseñado que esta cooperación resulta casi imposible a nivel global, pero puede que bilateralmente o regionalmente sí veamos progreso relevante en esta dirección. Este artículo, junto con la previsión de que los CPDN se revisarán cada cinco años, permite cierta esperanza de que en el futuro se alcancen unos niveles de reducción de las emisiones de CO2 compatibles con el objetivo de mantener el aumento de la temperatura media por debajo de los 2º (los CPDN enviados hasta la fecha implican un aumento en torno a los 3º).
Antes de acabar, revisaremos otros puntos importantes. El artículo 9 recoge la financiación por parte de los desarrollados, que se indica que tendrá un suelo de 100.000 millones de dólares al año, enviando así un poderosa señal a los mercados. No obstante, esta cantidad no se encuentra dentro del Acuerdo, la parte que será ratificada por los países, sino en la Decisión, por lo que se ha minimizado la fuerza vinculante del objetivo. El artículo 4 también es relevante, ya que establece la necesaria transparencia para que un proceso voluntario con revisión quinquenal como el establecido en el Acuerdo tenga éxito. Finalmente el artículo 8, que regula las medidas para minimizar las pérdidas y los daños relacionados con el cambio climático, es relevante por lo que no incluye, ya que en el punto 52 se indica que “el artículo 8 del Acuerdo no implica ni da lugar a ninguna forma de responsabilidad jurídica o indemnización”. La importancia de esta frase es que ha allanado el camino a la participación de Estados Unidos, que temía posibles reclamaciones de los países en desarrollo.
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